單海玲
構筑由國家的外交保護和領事保護為主導，以國內外民間社會團體法律援助為支撐，以提升境外公民自我保護及維權能力作為基本環節的制度框架，將有助于增強我國現有海外公民保護制度的完整性
中國公民境外保護的現行機制，面臨前所未有的壓力與挑戰
改革開放30年來，越來越多的中國公民跨出越開越大的國門，旅游探親、留學務工、經商投資、學術交流或長期居住；而經濟全球化和區域化的不斷推進，為中國企業在境外投資經營、開展貿易和各類經濟技術合作創造了有利條件。官方數據顯示，2006年僅中國在海外的勞務人員總數就已達到67.5萬人，在海外設立的中資機構有1萬多家，目前這些數字肯定又大了不少。隨著在境外工作和生活的中國公民日益增多，由于國際政治因素及族群間隔閡導致的政治、經濟、文化沖突，加上恐怖主義等非傳統威脅，中國公民境外保護的現行機制，無論在保護范圍還是在保護效用等方面，都面臨前所未有的壓力與挑戰。
境外公民是國家財富及海外利益的一個組成部分，保護境外公民歷來受到中國政府重視，并由此構成了中國對外政策及對外交往的一個重要領域。秉持“以人為本”的理念，構建由國家、社團、公民等三個層面支撐的全方位的保護機制，有助于完善現有的保護機制，滿足我國公民對海外維權的多層次需求。
公民的境外權益，可劃分為人身權益、經濟權益、文化權益、社會權益等四個種類。公民境外保護的焦點問題，主要為勞動爭端、涉外婚姻爭議、海外財產繼承、海外意外傷害事故及其他突發事件處置等。目前我國公民境外權益實現的途徑，多倚仗外交保護和領事保護，或無序的公民自我救濟；但外交及領事保護是有條件的，受制于國際法和國內法的嚴格約束，此外，頻繁地使用外交及領事保護也不利于維護我國國際形象，并有可能加劇境外中國公民與居住國公民的族群矛盾與沖突。
受益于中國經濟的快速發展及國力的日漸強盛，由華僑和境外中國公民組成的民間社會團體如商會、聯誼會、行業協會等，正在壯大發展，它們在向境外中國公民提供民商事法律援助方面，不僅有著熟悉當地法律及情況的優勢，而且也有一定的經濟支持能力。同時，提升境外公民的自我保護及維權能力，是強化中國公民境外救濟功能的基本環節。以美國為例，至2006年9月，加入美國國務院海外安全咨詢委員會的有3500家美國企業、教育機構、宗教組織和非政府組織。英國近期擬實施的領事服務管理新模式——領事地區經理人網絡，并不作為外交部與駐外機構聯系的中間環節，而僅負責監督指導某一地區的領事服務，以確保這個地區的資源得到統一有效的調配和利用。以此為參考，構筑由國家的外交保護和領事保護為主導、以國內外民間社會團體法律援助為支撐，將提升境外公民自我保護及維權能力作為基本環節的制度框架，將有助于增強我國現有海外公民保護制度的完整性。
構建符合國際規范的公民境外保護立法體系，加速海外發展戰略進程
盡管當今世界的發展呈現出經濟全球化的態勢，為我國保護境外公民合法權益提供了較為有利的國際環境，但除了須具備制度上及法律上的保障外，保護機制的功能發揮還取決于機制運行的效率，即體現在綜合決策與協調的管理能力、專有機構及專業人員的合理配置、專項資金的籌集與保障，以及相關服務系統與社會公眾監督體系的有效作用等方面。例如，利用互聯網開設專門的境外公民保護網站等。一些西方國家業已成熟的公民境外保護制度及社會化服務體系，為我國提供了可資借鑒的實例。美國在沒有外派領事機構的世界各地城市設有領事代理處，由受薪與不受薪的兩類領事代理人為海外美國公民提供緊急服務。領事代理人受所在領區使館或領館的首席領事官領導，通常由在海外的美國公民擔任，如果沒有合適的美國公民人選，也可由非美國公民擔任。
對于中國而言，加入世界貿易組織意味著愿意接受現存國際規則，并可以運用這些規則來保護自己的利益。我國境外公民的權益保障和實現，離不開完備的涉外民商事立法，構建符合國際規范的公民境外保護立法體系，既是我國法制建設的戰略目標，也是加速海外發展戰略進程的重要內容。加快有關國際條約和公約的締結及批準步伐、擬定《中國公民境外保護法》、擴大民刑事司法協助或引渡條約的簽約國范圍等舉措，將有助于強化我國公民境外保護機制的法律支撐。創立中國公民境外保護專項基金和完善境外中國僑民的登記制度，對拓寬保護經費的來源及便于境外中國僑民的管理將有積極意義。日本的海外國民登記電子檔案、美國的網絡領事數據庫系統、英國的領事服務集中化模式等，以及在保護境外公民權益方面西方國家漸漸流行的外包商業操作模式，值得我們重視與研究。
